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关注生态文明 分步改革政绩考核机制
发布日期:2013-12-17    浏览量:2335

          中央组织部近日印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,规定不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率衡量各省(自治区、直辖市)的发展成效。那么,政绩考核改革的意义是什么?如何分步实行政绩考核改革?

党的十八大报告明确指出,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。笔者认为,黑色发展转向绿色发展、线性发展转向循环发展、高碳发展转向低碳发展,必须依靠体制机制变革的保障,政绩考核机制的改革便是重要内容。

绿色GDP增长才是地方政府的政绩

■阅读提示 

把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各方面和全过程以后,就实现了经济生态化和生态经济化,此时的GDP便是绿色GDP,绿色GDP增长是政府的政绩。

政绩考核是对政府及其官员从政行为绩效的评判。正确认识政绩考核,必须正确认识市场、政府与公众的角色定位。

首先,从市场作用看政绩考核——GDP增长主要不是政府政绩。

国内外的广泛实践证明,市场机制在资源配置中比政府机制更加有效,市场机制能够有效地配置商品于不同的消费者之间,有效地配置要素于不同的生产者之间,有效地配置要素于不同的商品生产,从而实现或接近帕累托最佳状态。正因为如此,新葡萄京网址国在经历了几十年的计划经济体制之后,经过艰苦卓绝的探索,终于找到了中国经济体制改革的目标模式——社会主义市场经济体制。市场化改革的实践充分表明,哪个地方的市场化程度高,哪个地方的经济增长就快。这就说明,GDP增长应该归功于市场机制,而市场机制中最活跃的主体是企业。

其次,从政府功能看政绩考核——黑色GDP增长是政府的负政绩。

经济学原理告诉新葡萄京网址,政府的宏观职能是调控宏观经济运行、制定国家发展战略、协调对外经济关系,政府的微观经济职能是提供公共物品、促进市场竞争、提供社会保障。水资源、林业资源、渔业资源等自然资源,水环境、大气环境、土壤环境等环境,气候平衡资源、碳汇资源等气候资源都是属于典型的公共物品,公共物品的主要供给者是政府。这就是说,生态文明建设得好,政绩就大;生态文明建设得差,政绩就小;以破坏生态环境和资源能源为代价刺激经济增长是黑色GDP增长,是政府的负政绩。对于这种行为必须严格禁止或严格惩处。针对这种黑色增长,习近平总书记一针见血地指出:“宁要绿水青山,不要金山银山”。

其三,从公众需求看政绩考核——绿色GDP增长是政府的政绩。

人民政府为人民。因此,政府绩效考核必须考察公众的需求状况。在温饱问题没有解决的情况下,公众首先需要满足的是衣食住行等基本需要。但是,目前新葡萄京网址国的人均GDP已经达到6000美元,公众已经不再停留于衣食住行的基本需要,安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自新葡萄京网址实现的需要已经全面凸显,满足这些需要必须以生态文明建设为前提,这离不开政府的推动。把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各方面和全过程以后,就实现了经济生态化和生态经济化,此时的GDP便是绿色GDP,绿色GDP增长是政府的政绩。

当前政绩考核存在三个问题

■阅读提示 

新葡萄京网址国的政绩考核存在考核内容不全面、考核指标划一化、考核方式不科学等问题。

问题之一:唯GDP论英雄——考核内容片面化。

新葡萄京网址国改革开放以来经济增长保持较高速度,取得了举世瞩目的成就。但是,为了实现高产出和高增长,新葡萄京网址付出了巨大的代价:

一是高投入——产出大建立在投入大的基础上,而利润率却处于“U”字形曲线的底端;二是高消耗——以自然资源的粗放式投入为代价,资源生产率低下,加剧自然资源供求矛盾;三是高排放——以环境污染的加剧为代价,出现污染型增长,随着收入水平的上升环境状况至今还在恶化。这种发展模式是典型的“唯GDP论英雄”的模式,是不可持续的模式,必须转向绿色GDP论英雄的模式。

在落实科学发展观的过程中,可以说已经在理念上完成了这一转型。“既要金山银山,又要绿水清山”理念的形成就是对“只要金山银山,不要绿水青山”的替代。

但是,在实践中依然还是存在“唯GDP论英雄”的影子。表现之一是:口头上说一套,行动上做一套,绿色GDP是嘴上说说,GDP是真抓实干;表现之二是:政绩考核中象征性地加入若干生态环境指标,实际上权重很小,对绩效考核的结果没有什么实质性影响;表现之三是:招商引资成为政府各个部门的中心工作,而真正作为良好生态环境这一公共物品供给者的政府职能却被弱化。

问题之二:划一的考核指标——考核指标大一统。

目前,大部分区域的政绩考核已经建立了包括经济发展指标、社会发展指标和环境保护指标在内的综合的政绩考核指标体系,例如一些地方指标体系中经济发展指标占60%的权重,社会发展指标占25%的权重,环境保护指标占15%的权重。表面上看,已经解决了“唯GDP论英雄”的问题,实际上不然。一些地方即使纳入了环境保护等生态文明建设的指标,由于生态文明权重赋值过小以及各个地区的指标及权重的划一性,对于生态功能保护为主的区域,即使生态建设绩效显著,也难以位列前茅。对于经济极为发达的区域,即使环境保护绩效一般,也依然会位列前茅。更为严重的是,对于一些以生态建设和环境保护为主的限制开发区域,一旦陷入追逐GDP的泥潭,将会带来严重的生态危机和环境危机。

问题之三:政府内部兜圈子——考核主体单一化。

政绩考核局限于政府内部兜圈子是远远不够的。政府内部的逐级考核最多是政绩考核的一个部分,而绝不是全部。更重要的是要由政府的服务对象来评判。被服务者答应、被服务者满意、被服务者高兴,那才叫真正的政绩,否则,只能是负政绩。非政府组织等社会主体培育滞后、公众参与等社会机制的严重缺乏、居民对政府政绩的评判渠道的严重缺乏,既是问题本身,又是导致问题的根源。

总之,新葡萄京网址国的政绩考核存在考核内容不全面、考核指标划一化、考核方式不科学等问题。

改革政绩考核机制需要经历三大步骤

■阅读提示 

“唯GDP论英雄”转向“绿色GDP论英雄”,划一的“绿色GDP论英雄”转向分类的“绿色GDP论英雄”,有差别的“绿色GDP论英雄”转向“幸福指数论英雄”。 

上述分析可见,新葡萄京网址国的政绩考核机制改革需要经历三大步骤:

第一步:“唯GDP论英雄”转向“绿色GDP论英雄”。

绿色发展视角下的政绩考核制度首先要完成从“唯GDP论英雄”真正转向“绿色GDP论英雄”。“绿色GDP论英雄”就要做到:

真正把资源节约作为约束性指标,实施最严格的土地资源管理制度,实施最严格的水资源管理制度,实施最严格的能源资源管理制度等。而且,要尽快完成工业用地从递增向递减的转变、取水总量从递增向递减的转变、能耗总量从递增向递减的转变。

真正把污染物减排作为约束性指标,实施最严格的环境保护制度,既要严格实施污染物总量递减前提下的总量控制,又要确保环境质量改善为前提的总量控制。要改善环境,必须把滞留在环境中污染物“存量”降下来。

真正把温室气体减排作为约束性指标,实施最严格的温室气体减排制度,并且要尽快完成从强度减排(单位GDP的二氧化碳排放量的递减)转向总量减排(二氧化碳绝对排放量的递减)。

第二步:划一的“绿色GDP论英雄”转向分类的“绿色GDP论英雄”。

同类项比较是科学的比较。因此,要针对不同区域建立差异化的、分类型的政绩考核指标体系,进行同类项比较。国务院已经颁布了主体功能区规划,以此为依据,可以建立同类项比较的政绩考核指标体系。限制开发区与限制开发区比较,重点开发区与重点开发区比较,优化开发区与优化开发区比较。举例来说,四川省、云南省、贵州省等以生态屏障功能为主的限制开发区域进行比较,广东省、浙江省、江苏省等追求生态经济协调发展的优化开发区域进行比较。

限制开发区保护好生态与重点开发区发展好经济是同等重要的。在比较政府及其官员政绩的时候,必须把限制开发区的第一名与优化开发区的第一名同等对待。这样,才能真正体现“保护生态就是保护生产力”,才能真正把“生态优先”理念落到实处。新葡萄京网址不仅要提倡“既要金山银山,又要绿水清山”的观点,而且要树立“有了绿水清山,就是金山银山”的理念。

分类的“绿色GDP论英雄”就要体现在政绩考核的指标体系及其权重设置上。对于重点开发区而言,指标体系的设定,也许是经济发展指标占60%,社会发展指标占25%,环境保护指标占15%;对于限制开发区域而言,也许环境保护指标占60%,社会发展指标占25%,经济发展指标占15%。这才是主体功能分区的基本理念和根本宗旨,才是按照生态位理念进行产业布局的具体体现。因此,要分别构建限制开发区的政绩评价指标体系、重点开发区的政绩评价指标体系和优化开发区的政绩评价指标体系。只有这样,才有可能形成区域之间产业布局的合理分工,才有可能形成流域上下游之间生态环境与经济社会的协调发展。

第三步:有差别的“绿色GDP论英雄”转向“幸福指数论英雄”。

新葡萄京网址的宗旨是为人民服务。人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应是检验经济社会发展的根本标准,归根结底,取决于人民幸福不幸福。经济社会发展的目的就是为了人民的幸福,而人民幸福与否只有人民知道。因此,政绩考核要由人民来回答,要建立人民幸福指数的主观评价。

人均GDP或人均绿色GDP等客观指标评价高,而人民幸福指数等主观评价低,不能算好;人均GDP或人均绿色GDP等客观指标评价高,而人民幸福指数等主观评价也高,才算真正好。浙江省安吉县是被环境保护部命名的全国第一个生态县,人均GDP并不比全国百强县高,但是,幸福指数却特别高。原因是,通过“中国美丽乡村”建设计划的实施,一个“山美水美环境美、吃美住美生活美、穿美话美心灵美”的中国最美乡村雏行缕咸丫┩费经呈现,全县居民普遍从中得到实惠、得到幸福。

因此,既要建立科学、客观、公正、有差别的绿色GDP定量评价指标体系,又要建立由人民说了算的真实、主观、合理、有群众基础的幸福指数评价体系。只有这样,才能解决“随着人均收入水平的上升,幸福指数反而下降”的评价悖论。而要提高幸福指数,必须真正解决群众普遍关心的、与生活质量和生命质量紧密关联的生产环境、生活环境和生态环境问题。要通过水环境保护、大气环境保护、土壤环境保护,让人们喝上洁净的水、呼吸新鲜的空气、吃上安全的食品。

幸福指数的主观评价要由相对中立的中介机构和统计部门来进行。就现状看,统计部门的城调队是开展“幸福指数”问卷调查的理想主体。要建立严格的包括生态文明建设满意度在内的幸福指数评价制度。而且,各地的“幸福指数”要公诸于众。只有这样,政府的所有工作才能真正围绕人民的幸福指数而开展,才能真正体现党的根本宗旨。

 
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